La negativa de las aseguradoras sanitarias privadas (ASISA, ADESLAS y DKV) a continuar la asistencia para la mutualidad de funcionarios de la Administración Civil del Estado (MUFACE), en el próximo periodo 2025/26, ha reabierto el debate sobre este modelo sanitario de los servidores públicos a caballo entre la singularidad y el privilegio.
Las razones expresadas por las aseguradoras para dejar desierta la licitación tienen -esencialmente- que ver con una supuesta infrafinanciación de dicha asistencia y con que la oferta económica ofrecida por el Estado (+17,12% sobre el bienio anterior), se ha considerado muy por debajo del mínimo demandado por las empresas (+40%) o del aconsejado por el propio Consejo General de la mutualidad (+23%) para garantizar su adecuada continuidad.
El tema, que intranquiliza a muchos funcionarios de MUFACE (casi un 80% de los cuales recibe la asistencia a través de entidades privadas), está acaparando el interés de la opinión pública general y se ha polarizado políticamente por la contradicción flagrante entre los propios socios del Gobierno con dos posiciones contrapuestas: la del Ministerio de Sanidad (SUMAR), partidaria de la supresión de la MUFACE a corto plazo (septiembre 2025) con la integración de los funcionarios en el régimen general, y la del Ministerio de la Función Pública (PSOE) -directamente responsable de MUFACE-, más contemporizadora, que busca abrir una nueva licitación que compatibilice la oferta estatal con las pretensiones empresariales1.
"El tema, que intranquiliza a muchos funcionarios de MUFACE (casi un 80% de los cuales recibe la asistencia a través de entidades privadas), está acaparando el interés de la opinión pública general y se ha polarizado políticamente por la contradicción flagrante entre los propios socios del Gobierno con dos posiciones contrapuestas"
Para una parte de la opinión pública el acceso de los funcionarios, segmento social de nivel medio y medio/alto, a la medicina privada a través de la MUFACE es una constatación más de la situación de privilegio de ese colectivo, situación que se pretende prorrogar en contra de la exigencia general de igualdad de todos los ciudadanos ante las prestaciones públicas. Para otros, la MUFACE es una singularidad -no un privilegio- que tiene su raíz en la fórmula utilizada en los años setenta para asegurar la asistencia sanitaria a unos profesionales que carecían entonces de ella, además la prestación de la asistencia a través de compañías privadas debe ser entendida como una modalidad eficaz y legitima de la colaboración público/privada en la prestación de los servicios del Sistema Nacional de Salud (SNS). Para estos mismos, el mutualismo administrativo es una modalidad de complementariedad en la provisión del servicio sanitario público que puede convivir pacíficamente con otras muchas singularidades del sistema, fruto -en cada caso- de su historia y de su evolución a lo largo de los años.
Respecto al debate abierto estos días sobre MUFACE, habría que puntualizar, a mi juicio, algunos de sus elementos. En primer lugar, recordar los antecedentes y génesis del actual mutualismo administrativo. En el régimen de Franco los funcionarios tenían dos carencias sociales importantes: la falta de asistencia sanitaria-farmacéutica y la escasez de las pensiones, que vinculadas a un sueldo regulador permanecieron congeladas durante años. Para paliar las carencias se crearon en los años cuarenta y siguientes montepíos y mutualidades para garantizar esas prestaciones. Las mutualidades de funcionarios eran corporaciones de derecho público, con capacidad jurídica propia y autonomía patrimonial, que no formaban parte de la Administración del Estado siendo financiadas con aportaciones en muchos casos voluntarias. Bajo ese régimen se crearon a lo largo de los años hasta 64 mutuas ministeriales para asistir a los diferentes Cuerpos de funcionarios del Estado de los distintos departamentos. Muchas de esas entidades fueron de adscripción voluntaria y tenían entre si sensibles diferencias de aportaciones y de prestaciones, manteniéndose muchos funcionarios sin ninguna cobertura.
La singularidad de los funcionarios respecto de la Seguridad Social se reconoció, en el ámbito de los llamados “regímenes especiales”, por la Ley de Bases de la Seguridad Social, que diferenció específicamente a los funcionarios civiles del Estado, de la Justicia, de la Defensa, de la Administración Institucional y de la Administración Local. Los funcionarios del Estado, de la Justicia y de la Defensa fueron declarados pertenecientes al régimen “clases pasivas” gestionado por el Ministerio de Hacienda al margen del sistema general de pensiones de la Seguridad Social. Respecto a la asistencia sanitaria -de la que carecían estos funcionarios- en esos años se promovió la progresiva homogeneización de la acción protectora de las distintas mutualidades ministeriales. En esa misma línea, por la Ley 29/1975, de 27 de junio, se da el paso demandado por los funcionarios con la creación de una mutualidad estatal, la MUFACE2, como organismo único de adscripción obligatoria para todos los funcionarios civiles. La idea era crear una entidad central que garantizara el fin de las desigualdades y deficiencias de la asistencia sanitaria (más de cien mil funcionarios sin cobertura sanitaria en esa fecha) y promoviera la adecuación de las prestaciones sociales de los funcionarios a las del resto de trabajadores por cuenta ajena.
"La MUFACE (Funcionarios civiles), junto a sus similares MUGEJU (Jueces) e ISFAS (Militares), fueron pues una reivindicación de los funcionarios, un derecho adquirido en respuesta a una situación de desigualdad y desprotección"
La MUFACE (Funcionarios civiles), junto a sus similares MUGEJU (Jueces) e ISFAS (Militares), fueron pues una reivindicación de los funcionarios, un derecho adquirido en respuesta a una situación de desigualdad y desprotección. Por su parte, su tradicional característica asistencial, la libre elección de entidades asistenciales, pretendía dar continuidad al acceso a las aseguradoras privadas que facilitaban las antiguas mutuas de funcionarios del Estado. En tal sentido, la amenaza de supresión de tal opción se ha considerado por algunos sindicatos (CSIF) una importante pérdida de derechos de los funcionarios3.
Conviene tener presente que en aquella fecha (1975) la noción del Sistema Nacional de Salud ni existía y el concepto de integración de las redes de asistencia sanitaria pública ni se había planteado ni menos desarrollado. La Constitución Española, cuyo artículo 43 reconocía el derecho a la salud y la competencia de los poderes públicos para organizar la asistencia, no entraría en vigor hasta tres años más tarde, el 29 de diciembre de 1978, y la Ley General de Sanidad (LGS), que crea específicamente, el Sistema Nacional de Salud (SNS) y establece la integración en el SNS de todos los servicios asistenciales, no estaría vigente hasta el 19 de mayo de 1986, once años más tarde de la entrada en funcionamiento de la MUFACE.
En segundo lugar, habría que destacar que desde su creación en 1975 los funcionarios de Cuerpos del Estado tras su ingreso quedan adscritos al mutualismo administrativo de modo automático. Los mutualistas pues no eligen serlo, es una condición indispensable cuando se ingresa por oposición en la función pública, siendo obligatorio el pago a la MUFACE cualquiera que sea la opción asistencial elegida: las aseguradoras privadas concertadas o la asistencia pública del correspondiente Servicio público de Salud. Se debe entender, sin perjuicio de esa elección, que el mutualismo administrativo forma parte del SNS y que la asistencia sanitaria que se presta (privada o pública) se adapta en sus modalidades y contenidos a la asistencia sanitaria común en el SNS. A esos efectos, el mutualismo administrativo ha ido adaptando progresivamente sus prestaciones sanitarias a las del conjunto del SNS aplicándose la misma Cartera de servicios4 ya que en lo asistencial no hay diferencias5.
Solo mantiene, como anécdota histórica, un régimen diferenciado en lo que se refiere a la aportación farmacéutica. Cuando en 1975 se puso en marcha la prestación farmacéutica de la MUFACE se aplicó a los funcionarios un régimen similar de aportación al vigente entonces para los restantes trabajadores (30% PVP en cualquier situación, activo o pensionista). Pero cuando cambia ese régimen de referencia en 1979 con la subida de la aportación de los activos al 40% y la exención total para los pensionistas, el mutualismo administrativo quedó al margen, y en esa marginalidad se ha mantenido pese a la reforma radical del Real Decreto-Ley 16/2012 que, de manera incomprensible, deja intactas las aportaciones de los funcionarios especialmente negativas para los funcionarios pensionistas lo que afecta -sólo en la MUFACE- a más de trescientos mil jubilados. La decisión de 2012 de no alterar el copago de los funcionarios se explica sólo por razones financieras, por su impacto económico sobre la ya difícil situación de la MUFACE dado el elevado peso de los pensionistas en el colectivo funcionarial.
En tercer lugar, habría que insistir, en los términos ahora reseñados, en ese perfil de edad avanzada de los asegurados que explica en gran medida la actual infrafinanciación de la asistencia privada para este sector de la población. Según señala el Instituto para el Desarrollo e Integración de la Sanidad (IDIS), en 2023 la financiación per cápita en MUFACE (asistencia privada) fue de 1.031 euros/año frente a los 1.736 de euros de media de la asistencia en los Servicios públicos de Salud (58,35% del coste público). Este es el fundamento de la posición actual de las aseguradoras privadas que esgrimen, además del acusado envejecimiento de sus pacientes (la edad media del colectivo está en los 58 años siendo el 31% de los beneficiarios de más de 65), las incidencias sufridas en los últimos años por el COVID y el crecimiento de la inflación, que han generado pérdidas muy sensibles para el sector6. La determinación de la cuantía de los costes y de las eventuales pérdidas es una cuestión muy polémica, pero parece evidente (todos lo admiten) la insuficiencia del actual per cápita del mutualismo administrativo y la necesidad, por tanto, de revisar al alza los Conciertos para el futuro.
En cuarto y último lugar, hay que señalar que, desde la LGS, la asistencia sanitaria pública, de la que forman parte las mutualidades de funcionarios, ha ido evolucionando hacia su progresiva universalización e integración, proceso que se ha simultaneado en el tiempo con la creación de los denominados Servicios de Salud y las sucesivas transferencias de la gestión de la asistencia sanitaria a las Autonomías. Pese a esas dinámicas, y a los cambios de equipos y de responsables políticos, la situación de las mutuas de funcionario no se ha revertido ni ha cambiado, entre otras razones circunstanciales porque las mutualidades se han mantenido unificadas y sin transferencia reservándose el Estado las competencias sobre las tres entidades, MUFACE, ISFAS y MUGEJU por razón del carácter estatal de los Cuerpos de funcionarios integrados en las mismas.
"Esa continuidad del mutualismo administrativo y de su régimen asistencial no ha estado ausente de críticas y de posicionamientos políticos en favor y en contra"
Esa continuidad del mutualismo administrativo y de su régimen asistencial no ha estado ausente de críticas y de posicionamientos políticos en favor y en contra. Por lo que se refiere a los posicionamientos a favor quizás no se recuerde, pero en 1996 el Partido Popular en su programa electoral abogó por la extensión del denominado “modelo muface” como patrón general para todos los usuarios del SNS. El entonces responsable de Sanidad del Partido, Enrique Fernández Miranda, defendió una separación neta de la financiación pública de la provisión y propuso la participación de todas las entidades sanitarias privadas en la provisión mediante la extensión de los conciertos asistenciales a todos los hospitales privados y una libre elección anual por los ciudadanos7 entre asistencia pública o privada, como factor de competencia para mejorar la calidad y reducir las listas de espera. Tras el triunfo de Aznar dicha propuesta no sería asumida por el nuevo ministro de Sanidad, José Manuel Romay Becaría.
En contra, como ahora hacen suya las autoridades del Ministerio de Sanidad, muchos sectores socialistas y de izquierda han abogado por la supresión de las mutualidades como una “grave anomalía asistencial” y por la integración de sus beneficiarios en el régimen general de la asistencia sanitaria del SNS, como una deriva lógica de la igualdad y equidad del sistema, considerando al mutualismo administrativo un modelo caduco y costoso (¿?) llamado a su extinción.
En conclusión, y como puede comprobarse tanto en la prensa especializada como en la general, el debate sobre la continuidad o no de la MUFACE se ha extendido más allá del pequeño circulo de los funcionarios y ha generado en la opinión pública reacciones de todo tipo. Sin perjuicio de estas reacciones, los responsables tanto de Sanidad como de Función pública deberían hacer una reflexión de consenso sobre los pros y los contras del modelo sanitario del mutualismo administrativo, considerando sus relativamente bajos costes (60% del coste público) y su relativamente alta satisfacción (70% de los funcionarios optan por la provisión privada).
Tras casi 50 años de desarrollo habría que evaluar ecuánimemente -y sin sesgos ideológicos- la situación real de MUFACE, tanto cara a su mantenimiento, que tendría como hemos visto mucho sentido, como a su eventual integración en el régimen asistencial general del SNS. Más allá de las urgencias del Concierto 2025/26, habría que ponderar calmadamente las alternativas planificando cuidadosamente cualquier decisión. El futuro de la MUFACE, como el del conjunto del SNS, debe ser programado en la perspectiva de una creciente demanda de la cantidad y calidad de los servicios y de un riesgo más que probable de déficit financiero crónico por los aumentos costes (avances en los tratamientos y nuevas terapias) y por el inexorable envejecimiento del colectivo protegido.
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1En la fecha en que se redacta esta columna el Ministerio de la Función Pública ha abierto una “consulta preliminar de mercado” para que todas las aseguradoras sanitarias puedan hacer hagan una estimación razonada de los costes asistenciales con vistas a perfilar una nueva licitación.
2En paralelo la Ley 28/75 crearía el ISFAS y el Real Decreto-Ley 16/1978 de 1978 la MUGEJU.
3En 2025 la MUFACE gestiona el seguro de salud de 1,49 millones de funcionarios del Estado -entre activos y jubilados- y de sus familiares., el ISFAS 559.000 miembros del Ejército y la Guardia Civil, y la MUGEJU92.000 jueces, fiscales, letrados y otros funcionarios de la Administración de Justicia. Entre las tres mutualidades suman 2,14 millones de beneficiarios.
4Las prestaciones del mutualismo han ido convergiendo progresivamente con el régimen general y se igualaron definitivamente en el Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, de cartera básica de servicios del SNS, incluido el régimen de los medicamentos de “aportación reducida”, pero con la excepción del régimen de copagos.
5Si existen, en el ámbito social, algunas singularidades propias como las ayudas complementarias por prótesis dentarias y oculares, las ayudas por defunción, por incapacidad y otras ayudas sociales de menor cuantía.
6Las tres compañías aseguradoras de MUFACE en la actualidad (ASISA, ADESLAS y DKW) estiman que a lo largo del trienio comprendido entre 2022 y 2024 perderán 429 millones de euros en la asistencia a funcionarios, siendo el año 2024 con diferencia donde han acumulado el mayor déficit.
7Programa electoral del PP 1996. FINANCIACIÓN PÚBLICA CON PROVISIÓN MIXTA: Se delimitará claramente la responsabilidad de las Administraciones Públicas en la planificación, organización y financiación de las prestaciones sanitarias. Coexistirá con una provisión mixta que propicie la mejor utilización de los recursos existentes con independencia de su titularidad. Será objetivo prioritario aprovechar al máximo todos los recursos sanitarios disponibles, materiales y humanos, cualquiera que sea su adscripción patrimonial y funcional. Véase: 1150-20090908161854.pd